以“法律+大数据”治理空中坠物伤人隐患-上海城管
空中坠物，隐患重重
2018年8月12日晚，南京东路近四川路的一家商店招牌坠落，砸中路人，酿成3死6伤的惨剧。
天有不测风云，人有旦夕祸福。根据新闻报道所做的不完全统计，上海发生过多起高空坠物事件：
2018年8月12日，普陀区新村路一商务楼外的一块幕墙玻璃突然掉落，一阵“玻璃雨”后，一名男子头部与腿部多处划伤。
2018年4月6日，宝山区菊太路一临街门面房招牌坠落，造成一名过路市民被砸，送医后不治。
2018年3月5日，海洋大厦外墙装饰物突然坠落，一辆运营中的71路公交车被砸，并击穿底盘，所幸未造成人员伤亡。
2015年6月15日，浦东康士路近康桥路一店铺装饰板突然坠落。
2015年4月16日，南京东路近四川路路口一家真维斯专卖店，一块长约4米的招牌从3米高处坠落，将两位行人砸伤倒地。
2012年8月3日，徐汇龙华路近华容路处一块近百平方米的沿街广告牌突然坠落，导致一辆机动车受损。
2011年6月21日，普陀曹杨路744号的店招整块坠落，砸伤12名躲雨路人，其中一人重伤至休克。
2011年6月10日，静安长乐路常熟路路口，3家服饰店连接在一起的商铺招牌突然落下砸到路人，一人受伤一人昏迷。
……
在这样一个人口高度集聚、工商业活动极度频密的超大城市里，意外伤害，或许本身是城市发展的一部分。从发生频率与伤亡人数看雪之花中文版，似乎并不严重。
然而，一个富有温度和理性的卓越全球城市，不仅尊重每一个体生命的价值，更善于从灾难中汲取教益，提升城市治理水平，全面增强城市安全能极。
灾害发生后的第二天玄天邪帝，《上海市人民政府办公厅关于全面开展空中坠物安全隐患专项检查的通知》（沪府办明电﹝2018﹞7号）即行发布，对强化城市精细化管理，确保城市运行安全进行了专题部署。这样文件，貌似中规中矩，实则沉淀着诸多理性与智慧。
每个人都是自身财产安全的最佳看护者
上海高楼林立，商贾密布，灯箱、广告牌、商店招牌、玻璃幕墙、空调外挂机、高楼装饰物……各类建筑附着物林林总总，数以百万计，无论监管部门投入多少人力，而且一刻也不停歇，也会有力所不及之处。只有强化主体自身责任，方为长久之计。
故而，文件重申，要根据相关法律法规，进一步强化落实场所业主和设置人主体责任……
这里所称“相关法律”，直接指引至《侵权责任法》第85条。该条规定，建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。所有人、管理人或者使用人赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。
高空坠物，由所有人、管理人或者使用人承担责任，其背后的法理至为清晰：每个人都是自身财产的最佳看护者，也是管好自身物件避免造成伤害的最佳责任承担者。
在欧美国家，我们经常看到的场景是，一场大雪之后，业主忙着扫除庭院积雪，因为大量的判例表明，行人从院前经过，不慎滑倒受伤，张绿水业主要承担赔偿责任。2014年的一则判例显示，在美国超级剑修，一位装修工人雪天在某餐馆前滑倒骨折，餐馆赔付了50万美元。
良好的秩序，都是罚出来的。宣传教育，只会隔靴搔痒；只有经历彻肤之痛，山西高平天气预报才会悔而改之通化百业信息。
这次事发之前，在防台防汛期间，黄浦区南京路步行街管理办公室向沿街单位下发了《关于做好南京路步行街地区2018年户外广告、招牌设施防台防汛安全工作的通知》，该店工作人员作了签收。之后，南京路步行街管理办公室工作人员又两次提醒沿街单位加强检查，但该商店未按要求开展自查，未履行企业安全主体责任。
南京东路空中坠物伤人案，涉事经营者已被控制。最理想的处理方式是，受害人起诉店招的设置者，由其赔偿，哪怕是倾家荡产，也要赔偿。媒体再广泛宣传，处罚一个，教育一片，触发民众的普遍警醒。最坏的处理是，政府掏钱息事宁人，真正的侵权人毫发未损，全身而退，民众失去了一次受教育的机会，社会风险将有增无减。
规则细密，但落实落地却委实困难
曾经有一个令我们感慨不已的故事：上海外白渡桥造于1907年，由一家英国公司承建，桥梁设计使用年限为100年。100年后，上海市政部门收到一封来自该公司的信，说外白渡桥“年限已到期，注意维修”，并“建议检测混凝土空心薄板桥墩”，同时寄来了当时的设计图纸。
100年，风云变幻，英国的这家公司或许股权已经几易其主，但其对安全价值的追求桃运无双，对职业伦理的信守，却始终未曾改变。更令人感慨的是，这家公司对数据的保存与运用，可谓臻于极致！
我国侵权责任法所指称的“四物”，即建筑物、构筑物、搁置物、悬挂物，上海在多年的城市管理过程中，形成了对灯箱、广告牌、商店招牌、玻璃幕墙、空调外挂机及其他装饰物的系列管理规范，规则不可谓不细密。然而，缺撼在于，运用大数据的意识与技术能力有所欠缺，导致规则的落实落地能力较弱。
例如，《上海市市容环境卫生管理条例》第20条规定，户外设施的设置者，应当加强日常管理，对存在安全隐患或者失去使用价值的设施，应当及时整修或者拆除；在潮汛、台风或者暴雨期间，应当加强对户外设施的安全检查。对存在安全隐患或者失去使用价值的户外设施，城管执法部门应当责令设置者限期整修或者拆除……
问题在于王赞策，如果户外设施设置者没有“加强安全检查”，又当如何？城管部门如何判断他们是否尽到了安全管理职责？如何认定、通过什么方式来认定“存在安全隐患”？难道由城管执法人员，满大街巡游，凭肉眼和触摸，去感知“安全隐患”吗？
显然，上海的规定不会止步于此，还会有进一步的细化规定暗战1。
《上海市户外广告设施管理办法》第24条规定，户外广告设施设置人应当按照《上海市市容环境卫生管理条例》的有关规定，加强对户外广告设施的日常管理和安全检查，确保户外广告设施牢固、安全。户外广告设施设置期满2年的，设置人应当在每年6月1日前，按照户外广告设施安全技术标准的规定进行安全检测，并向市或者区绿化市容行政管理部门提交安全检测报告；对安全检测不合格的户外广告设施，设置人应当立即整修或者拆除。设计单位应当明确户外广告设施的设计使用年限。户外广告设施超过设计使用年限的，设置人应当予以更新。
另外，根据2016年6月1日实施的上海市地方标准《户外招牌设置技术规范》，店招店牌由所属商家负责检查和维护保养，根据不同部件、结构，安排一周到一年不等的检查频次。
这些规定，可谓周详细密，相当完备了。但为什么仍然未能避免悲剧上演？很大的原因在于法律执行不到位，而执法不到位的原因在于执法力量有限，而且识别风险的方法相对落后。
店招的金属框架往往是数年、甚至十多年前打造的，换一个店家，外层就更换一次，店铺几易其手，连商家自己都不知道它历经了几年的风吹雨打，更何况监管部门？数据也印证了这一点，上海约有38万块店招店牌，2018年7月市容绿化部门抽检了588块店招，结果存在缺陷或严重缺陷的达到47%。
现在的执法方式，仍然是在台风暴雨等极端天气来临时，挨家挨户发放通知，要求注意安全风险，并以签收的方式完结，至于商户是否整改天国的女儿，则是天知道了。
大数据助推智慧监管与精准执法
法律的生命力在于执行，而执法的最好方式，就是引入大数据，实现智能监管与精准执法，实现路径如下：
其一
建立数据平台。绿化市容、城管等政府部门可以将空调外机、店招广告等构筑物、悬挂物逐一建档，将设置人、设置时间、联系方式、审批主体、审批时间、检测检修时间、产权人（或管理人）变动等信息录入电子档案，建成户外设施数据库，形成可查询可追溯的上海户外设施数据库。
其二
自动推送监管信息。上海大数据中心汇集这些数据后，可通过系统自动推送信息。例如，2018年10月1日，某商家收到短信提醒，“您的户外广告设施设置已满两年，请在十天之内，按照相关安全技术标准规定进行安全检测，并向绿化市容行政管理部门提交安全检测报告，以下是具备检测能力的检测机构清单。逾期不检测的，我们将根据《上海市公共信用信息归集与使用管理办法》第10条的规定，将您记为不良信息名单……”，此种告知方式，相较于台风来临之前挨家挨户敲门告知，既高效便捷，又具有常态常效，拘束力也更强。如果逾期未检测的，城管部门再根据系统显示的信息大长今简谱，上门精准执法，以防患于未然。
其三
以大数据为基础推进分类监管。《上海市分类监管管理办法》规定，分类监管信息，包括监管对象的风险等级、所属监管区域等信息。城管、房管、绿化市容等部门可以运用上海的大数据，制定分类监管办法，对于南京路、淮海路、徐家汇等重要商业街区、人口密集场所的店牌店招等户外设施，实施更为严格的监管，加大抽检频次。对于南京东路近四川路路口等近年来连续发生店招坠落伤人事件的区域，实施地毯式排查，对于拒绝检测的，政府可委托第三方强制检测，检测费用由商家承担；对于屡教不改的商户，纳入严重失信名单，依法联动惩戒。
其四
部门共享数据，强化执法协同。例如，目前关于空调外挂机，涉及三家政府部门，住建部门负责监管空调外机必须放置在座机板上，房管部门负责安全巡查，环保部门负责热污染防治，要求挂机高于1.9米，避免热风对着人行道吹……从而形成了九龙治水、各管一段的格局。从部门职能分工的角度，有其合理性，但从风险防范的角度，却存在缺陷。通过部门的数据共享，可以达成执法互助、监管协同的效果。例如，环保部门在查办空调外挂机高度不足问题时，如果发现未安装座机板等安全隐患，即可通过平台，将相关信息推送给其他主管部门平塘天气预报。大数据中心汇总信息后，可以综合研判得出结论，某小区空调安装不仅高度不足，而且普遍未安装座机板，存在较大安全隐患，即可把信息推送给房管部门，后者可据此精准执法。
店招店牌的价值与理念也要与时俱进
在国人看来人参蛤蚧酒，霓虹闪烁捉鬼特工队，招牌林立是商业街区的典型标志。在“酒好也怕巷子深”的观念指引下，商家竞相把店招店牌越做越大，甚至往外搭出，配以靓丽图文，以博眼球。而且，为了节约成本，商家甚至不用钢架结构，而用砖木混搭，甚至直接用混凝土材质。这些小工程，因为不满300平方米，根本进入不了政府的施工许可环节，处于监管真空状态。商家往往随便拉几个人就干了。这次抽查下来，相当一部分商家店招的木头已经腐烂，内部结构已经散架了。
鉴于以上情形，无论是政府还是商家，对于户外设施的价值判断必须调整。政府为了改善城市景观而统一制作店招店牌时，安全要成为压倒性的价值。另外，政府要和商家讲清楚西南大劫案，在取得商家同意后政府统一制作店招店牌，哪怕是政府买单，店招店牌的设置者仍为商家，商家仍要承担日常维护、安全检测等主体责任，以免诱发商家过度依赖政府的道德风险。
就美观而言，我们的审美需求也可以调整一下。欧美国家的店招店牌就没有我国这么夸张，要么用立体字画稍事突出一些，要么很低调地标上公司名称再加LOGO，与建筑外立面浑然一体，很少凸出墙体大肆招摇的。而且，说到吸引消费者的传统商业功能，在移动互联时代，消费者通过大众点评等口碑平台，完成了不见面选择，通过百度地图等实现了位置导引……百年老店，靠的不是猎猎飘扬的店招店牌，而是精益求精初心不改的匠人精神！
罗培新
上海市人民政府法制办公室副主任
法学教授
（文章来源：上观新闻）
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